小城镇设市的未来在哪里

2014-10-27 11:59:18 来源：华夏经济网作者：李文泽分享：

　　【财新网】（专栏作家乔润令）今年三月份颁布的《国家新型城镇化规划》指出，“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可以有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”。相关部委也启动了新的设市标准研究、进行多年的强镇扩权试点经验也开始进入政策层面，新的特大镇低成本设市的试点也开始启动。有条件的小城镇能不能改为城市，这已经成为城镇化进程中一个不大不小的问题。
　　城市的设立在中国不是一个简单的事情
　　城市，一定是相对乡村而言的，城市被解释为人口聚集、工商业发达的地方。但城市与“市”并不相同，“市”是指建制市，建制市是各国按照一定的标准和程序设置的城市，是行政管理与法律意义上的城市。
　　由于市主要是以城市的发展为基础的，城市由于人口和经济、社会要素聚集的程度不同会有大、中、小不同层次的规模。与此相对应，市可以有直辖市、地级市、县级市等等。与世界上大多数市场经济国家不同，在中国，设市不是一个简单的事情。
　　第一，设市关系到整个国家的行政管理体制的调整。中国城市是通过行政批准设立，带有明显的行政主导，自上而下设立标准，设市标准主要反映经济发展与国家管理导向，具有行政性与统一性的特征。单个或几个特大镇设市，受到整个行政体制的特点和原则的制约。
　　第二，设市事关地方重大利益。与世界上绝大多数国家实行县市分治不同，中国的城市政府既要管理城市、又有农村管理的职能，城市政府与区域政府合一，实行市管县体制。因此，设市不仅与城市相关，还涉及到城市管理与区域管理体制的调整和变革，关系到资源配置能力的范围和大小，对于一个地方的资源获取和配置有重大影响。
　　第三，设市直接影响城市的地位与发展机会。中国的城市是分等级的、行政主导的。与市场经济国家的城市设立有着根本性的差异。资源从上到下按照城市的行政等级进行配置。因此，设市、行政等级的高低，直接影响到城市本身的资源配置能力与发展机会。
　　第四，设市与管理者的身份、地位、收入、待遇直接相连。设市、是那个等级的城市，与城市管理者的级别、机构多寡和人员的收入挂钩，关系到城市的吸引力、影响力。
　　第五，中国的设市标准在国际上也是最为严格的。包括了人口规模、经济规模、重点区位、国家机关所在地等等。设市的标准要素多，门槛高。因为中国设市包含了太多的内容和利益的重新分配。
　　第六，国外的城市与中国有何不同？
　　一是县市分治，世界上几乎所有国家的地方政府一般有两种形态，一个是区域政府，管理整个区域；另一个是城市政府，管理一个城市。在这种体制下，城市边界非常清晰，城市和其周边的乡村是两个相互独立、相互平行的平等共同体。
　　二是城市自治。市是一种地方自治体，绝大多数城市只管理城市本身，不受其他城市的管辖，也无需管辖其他城市，城市之间无论大小，在法律上是平等的，发展机会均等。没有上下等级之分。
　　三是资源由市场配置。经济发展所需要的土地、资金、劳动力等均有市场配置，政府只负责提供公共服务和部分基础设施。
　　四是设市标准简单。主要以人口为标准，大多数国家的城市人口下限标准在3000人以下，少数国家辅之以就业等标准。但均为依法设立。只要人口达到一定规模，百姓同意申请，由高一级的议会授权即可。
　　小城镇：被排斥在城市体制之外的“城市”
　　2013年，中国的小城镇数量达到了20117个。镇区总人口2.14亿，占全国城镇人口总量的30%。小城镇已经成为中国城镇化的重要载体。从设市的几个基本要素情况看，小城镇当中的特大镇已经成为实实在在的城市。
　　第一，人口。统计数据告诉我们，2013年中国建制镇建成区的平均人口已达1.16万人，建成区人口5万以上的镇已有876个，镇区人口规模超过20万人的有25个，10-20万人的镇有176个。
　　例如，2013年浙江温州的龙港镇镇区人口已经达到25万，比较内地的县城，许多东南沿海的特大镇人口规模已经超过中西部的县城。根据第六次全国人口普查数据，我国城镇人口少于25万人口的县级市有180个，占县级市总量的48.6%。也就是说，龙港镇区人口总量已经超过了全国约一半县级市的城镇人口总量。
　　第二，吸纳了大量外来农民工。农民进城是城镇化的重要目标，特大镇已经成为吸纳农民工就业的重要载体。2012年全国镇区人口超过1万的小城镇共吸纳外来人口4970.7万人，占我国外出农民工总量的四分之一强，而镇区人口规模在5万以上的小城镇共吸纳外来人口2431.5万人，占小城镇吸纳外来人口总量的35.8%。仍以浙江龙岗镇为例，2013年该镇外来人口总量已达10万人，已经成为龙港人口的重要组成部分。
　　第三，经济活力与吸纳就业能力强。2012年我国财政收入千强镇平均吸纳4.7万非农产业就业人员，其中第二产业从业人员2.9万，县级市二产单位就业人员平均为3.4万，在吸纳二产从业人员能力方面，千强镇与县级市相差不远。龙港镇现有个体工商户23372家，企业7706家，龙港镇的个体工商户和企业总量比温州市洞头、泰顺、文成3个县的总和还多3455家。在龙港镇步行街，一间60多平方米的商铺最高年租金可以达到100万，堪比北京和上海。
　　第四，财政收入水平高。2012年我国财政收入超过20亿元的镇有76个，超过10亿元的镇有214个。2013年龙港镇财政总收入为18.8亿元，在全国财政总收入低于这个水平的县级市有140个。按常住人口计算人均财政收入为4069元，人均财政收入低于这个水平的县级市有182个。与全国县级市相比，龙港镇的财政收入已经达到县级市的中等水平。
　　第五，特大镇已经具备城市基本框架和功能。2012年全国财政收入千强镇的平均镇区面积已经达到12.3平方公里，镇区基础设施已达城市标准。如龙港镇2013年建成区面积为19平方公里，镇区人口密度达1.3万人/平方公里，已经达到北京、上海等特大城市中心区的人口密度。龙港的城市基本功能较为完备，该镇污水集中处理率、垃圾集中无害化处理率分别为85%和100%，有城市公交线路14条。中小学54所，高中阶段毛入学率98.5%，全镇共有各类医院5所，有广播电视台，自办节目的日播出时间超过10小时。
　　按照国际上大多数国家的设市标准，这些小城镇实质上早已是城市、即便是按照我国旧有标准，这些特大镇也已经是城市了。但是面临的现实难题是，已经是城市的身体，还穿着带有乡村色彩的乡镇的行政外套。这也就是我们需要尽快启动设市的政府程序，尽快开启镇改市闸门的原因。